部委项目 | 新城新区规划建设评估技术研究-科研课题-中规院（北京）规划设计有限公司

新城新区是我国改革开放以来一种重要的空间现象，对于落实国家战略、促进经济发展、扩大对外开放、加快城镇化进程和体制机制改革创新都发挥了重要的作用。近年来，新城新区在发展建设中暴露出了不少问题，受到各方高度关注。我国新城新区的研究多为起步阶段，相关研究的广度和深度仍然不足。本次研究利用权威数据，从国家治理的视角，重点对新城新区的规划编制、开发建设、管理体制三大方面进行全面、科学的评估，客观认识新城新区当前的整体发展状态和目前存在的共性关键问题，并利用多种研究方法对关键问题的主要成因进行剖析，为有效解决制约新城新区高质量发展的关键问题，构建具有中国特色、可操作性强的新城新区治理模式提供科学的研究支撑。本研究对于认识和解决新城新区共性关键问题、提升我国新城新区治理能力具有重大现实意义，对于国家相关管理机构、新城新区管理机构具有重要的参考价值。

1项目背景

新城新区是我国改革开放以来一种重要的空间现象，也是当前和未来我国经济社会发展的重要载体。近年来，新城新区在发展建设过程中暴露出了规划规模过大和用地粗放浪费等问题，受到社会舆论和中央领导的高度关注。2015年4月四部委发布了《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》,2017年1月我国发布了关于开发区的纲领性总体指导文件《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,标志着国家对新城新区发展建设提出了新的、更高的要求。

2017年2月，住房和城乡建设部委托中国城市规划设计研究院开展《新城新区规划建设评估技术》课题的研究工作，为国家制定新城新区政策、规范和引导新城新区高质量发展提供全面系统的研究支撑。这项课题也得到了中规院(北京)规划设计公司的持续支持。

由于我国新城新区的数量庞大，难以进行全样本的评估，本次研究重点评估国家级新区和国省级开发区这两种最重要、也最有代表性的新城新区类型。国家级新区和国省级开发区，是我国新城新区的主体，占我国新城新区现状建设用地面积、现状人口和经济总量的80%以上。

2工作组织

本次工作组织方式的特点是两部委联合支持、中规院技术负责、院内多部门联合工作。由住建部作为总协调方，负责安排现场调研、资料收集、研究需求和成果把关，国家地理测绘信息局及其下属机构，负责定制化生产本次研究所需的相关数据。中国城市规划设计研究院作为技术总负责方，组建了共46人的项目团队，王凯副院长为总负责人，北京公司二所为技术统筹方，科技促进处进行综合协调，信息中心提供数据支持并建设信息平台，深圳分院、上海分院和西部分院参与研究。

3研究思路

3.1选择较为全面的评估对象

本次的评估对象范围较广，包括国务院已批准的18个国家级新区（不含雄安新区）以及65个国省级开发区，涉及全国20个省市的21个城市，兼顾我国东、中、西、东北不同区域。65个国省级开发区涵盖了高新区和经开区等类型、国家级和省级等开发区级别。

3.2构建全面、有针对性的评估指标体系

成立新城新区是一项具有典型空间属性的公共政策；对新城新区的全面评析必须引入规划和管理的视角。本次评估从国家治理的角度出发，充分考虑新城新区的规划编制、开发建设、管理体制等因素，尽量选择全面系统的评估指标。

在具体的评估指标选取上，遵循以下几个原则：一是体现国家新理念和对新城新区的最新要求；二是定量为主，考虑指标的可度量、可对比与可获取；三是纳入与人民幸福生活相关、可感知的指标；四是对国家级新区和开发区采用差异化的评估指标体系，以体现这两类新城新区在发展特征和目的导向方面的明显差异。

3.3综合运用官方权威数据和大数据技术

本次研究的一大优势是基于权威数据判断新城新区的整体发展状态。在住建部的统筹协同下，本次研究收集到全国新城新区的上报数据和本次评估新城新区所在城市的总规成果；从新城新区管理机构收集了人口、经济、就业、公共服务等方面的统计数据，以及新城新区的总规、控规和管理体制机制等方面的情况；从国家地理测绘信息局获取新城新区城乡建设用地的总量和比例、道路网密度、现状建设用地情况(基于遥感技术识别总体规模、分类用地)、部分公共与基础设施情况(公交站点、教育医疗和道路网等)等定制化数据。此外，为了提升研究的深度和客观性，本次研究还广泛利用POI、手机信令等大数据进行重点领域和关键结论的校验。官方权威数据和大数据技术的运用，确保了研究成果的权威、可信与可比。

3.4加强典型案例研究支撑验证整体评估结论

中规院在新城新区领域有大量的规划实践积累，本次研究采取院内多部门合作的方式，选择了有代表性的典型新城新区开展深入的案例研究，重点研究规划、建设、管理方面的经验、问题及成因，从而加深对关键共性问题及其成因的理解。本次研究共完成了浦东新区、南沙新区、贵安新区、天府新区、武汉东湖高新区、广州开发区、重庆经开区、南京经开区、西安高新区等九个典型新城新区的案例研究报告。

4主要研究内容

4.1概念界定与相关数据

（1）新城新区的概念

研究提出新城新区概念界定的两大原则，即空间不交叉（避免重复统计）和以城市化地区为主（剔除农业区、旅游区），并据此提出了新城新区的概念定义：改革开放以来，县级以上人民政府或有关部门为实现特定目标而批复设立，拥有相对独立管理权限的空间地域单元，是城市集中建设区的有机组成部分。

（2）新城新区的相关数据

本次研究通过整合各部委分别掌握的新城新区数据，剔除重复统计，相对准确地统计了我国新城新区的数量、面积、人口等数据，并分析了其空间分布特征。我国新城新区以国省级开发区和国家级新区为主体，在数量、规模等方面都远超省级以下新城新区。

4.2国家级新区评估的主要结论

国家级新区由国务院批复设立、受到所在省市政府的高度关注，其在规划、建设、管理方面的整体表现较好，但是也存在一些问题，表现在以下几个方面：

（1）新区规划普遍存在规划建设用地面积增量偏大的现象

部分新区与所在城市的建成区规模相比，规划建设用地规模增量偏大。部分新区的规划年均建设用地增量过大。

（2）部分新区存在建设用地使用粗放、产城融合度不高等问题

部分新区的人均建设用地指标明显偏高，而地均GDP产出指标明显偏低。部分新区的就业岗位多而居住人口少，产城分离特征明显。从教育医疗设施、公园绿地覆盖率等指标来看，大部分新区的公共设施建设普遍较为滞后，宜居水平有待提升，对人口的吸引力不足。

（3）部分新区存在省市权责不清、管理主体过多的问题

西咸新区和贵安新区在开发建设过程中，一度出现了省、市两级政府开发建设重点不同、未能形成合力的问题。金普新区内部划分了多级多类功能区管委会，同时还涉及多个区市县政府，管理主体过多，统筹协调难度较大，开发建设的整体性和协调性有待提升。

4.3国省级开发区评估的主要结论

（1）开发区的用地效率整体上保持较高水平，但部分开发区存在严重的土地闲置浪费和用地低效情况

开发区的建成率整体上相对合理，大部分开发区的规划建设用地建成率在60%以上。东部地区的开发区建成率普遍较高，上海、深圳、长春开发区基本建成率都超过80%,西部地区的开发区则建成率较低，平均建成率约为48%。

开发区的地均经济产出效率整体上较高。根据本次调查结果，开发区的平均地均GDP为18.6亿元/km²、平均工业用地地均产出为108.7亿元/km²、平均地均税收为2.8亿元/km²。

部分开发区存在着明显的土地闲置浪费和用地低效现象。约有10%的被调查开发区的建成率低于40%。部分国家级开发区的地均经济产出极低，十分不符合其定位和要求。

（2）开发区的产城融合问题十分突出，生活配套功能建设滞后，制约转型提升发展

根据职住比指标来看，大部分被调查开发区都存在严重的职住分离现象，带来了严重的通勤交通压力，也导致幸福感降低、城市吸引力下降等问题。

（3）以经济职能为主的开发区管理模式易导致条块管理混乱，日益显示出其局限性

随着城市发展的目标更趋于多元，以及转型提升所必然要求的综合发展水平提升，以单一经济职能为主的行政管理模式逐渐暴露出局限性。近年来，采用行政托管、政企合作等管理模式的新城新区逐渐增多，表明该问题已经得到了一定的重视。

（4）缺乏有效的监管机制，扩区过程不规范、控规与城市总规缺乏协同的情况比较普遍

在国家批复的各类政策区范围基础上，各地普遍存在开发区实际管辖范围超出批复政策区范围的情况。42%的被调查开发区存在控规建设用地突破城市总规情况，一般有以下几种原因：上位法定规划调整后控规未能及时调整，以非法定规划(战略规划)为依据突破法定规划等。

（5）不同类型开发区存在的主要问题有着明显的差异性

国家级开发区的整体建设水平比较高，在各项建设指标方面全面超过省级开发区。未来应鼓励优质的省级开发区尽快升级为国家级开发区，为其提供更好的发展平台。

不同规模开发区的产城融合水平有很大差异。规模超过100平方公里的开发区，一般多采用行政托管的管理模式，具备较强的城市公共服务建设能力。规模不足20平方公里的开发区，可在生活配套方面依托就近的城市区域。而规模在20～100平方公里之间的开发区，产城融合问题最为严重。

规模较小的开发区，整体的建设水平反而较高。这也证明了许多开发区盲目追求扩张建设用地的弊端。更大的建设用地空间不一定会提升开发区的发展水平。

东部开发区的整体建设水平较高，但其产城融合水平并没有明显优势。这也表现出产城融合问题与经济为我国高质量发展的样板，而不是在无视规划、随意发展状态下的低水平复制。

（3）建设全国层面的数据监测平台，建立更有效的动态调整机制，激励新城新区高效高质量发展建立全国层面的新城新区数据监测平台和定期评估机制。确保国家层面能够全面及时掌握新城新区的最新发展动态，评估重点为是否有效落实国家战略要求。

尽快建立更有效、激励性更强的新城新区动态调整机制，使我国的政策资源和发展平台向更高效、更先进的新城新区集聚。依据定期评估结果，动态调整新城新区的范围增减、级别升降（包括摘牌退出）、用地规模大小、土地指标投放。

（4）建立“去部门化”的管理新机制，加强各部门协同治理

以往我国各类新城新区是由各部门和各级地方政府进行管理，这种管理模式的主要问题在于更加侧重于部门和地方政府诉求，而往往没有把落实国家战略意图放在最首要的位置。同时由于视角和管理能力的限制，也较难以全局、综合、长远的视角，科学指导新城新区的可持续、高质量发展。建议打破各部门和各级地方政府分别主管某一类新城新区的管理体制，改为由不同职能的国家部门分别统管全国重点新城新区的特定领域。

4.5引导新城新区落实国家战略要求的若干建议

针对新城新区的具体运营机构，从目标定位、产业发展、城市建设、生态环境、运营模式、管理体制等角度，提出在新的发展环境下和国家新的要求下促进新城新区高质量发展的具体建议。

（1）立足发挥国家战略载体和先行示范作用，精准谋划目标定位。

（2）产业发展必须更加注重创新驱动和区域辐射带动能力的提升。

（3）在规划和建设中都更强调提升用地效率和产城融合水平。

（4）坚持分期开发建设模式，积极引入市场力量。

（5）加强管理体制创新，通过管理效率提升释放新城新区的活力。

5项目的特点和创新点

5.1项目特点

（1）清晰界定新城新区的概念内涵。

（2）首次相对准确统计了我国新城新区相关数据。

（3）系统评估梳理了我国新城新区存在的共性关键问题。