住建部科技计划项目 | 韧性城市建设研究-科研课题-中规院（北京）规划设计有限公司

打造宜居、韧性、智慧城市，是深入贯彻党的二十大精神、响应人民群众新期待、推动城市高质量发展的重要举措。严守城市安全底线，从更宽领域、更高层次防范“黑天鹅”和“灰犀牛”等事件带来的风险，确保人民生命财产和城市运行安全，是城市发展建设的应有之义。立足当前城市安全发展新形势，建设安全韧性城市，提高城市面对灾害风险的承受、适应和快速恢复能力，需要对韧性城市的建设重点与实施路径进行研究，建立完善的韧性评价体系，为更好地推进韧性城市和好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设提供技术支撑。

研究内容

本课题研究从我国城市风险防控治理现状与安全保障需求出发，对国内外韧性城市相关理论体系进行梳理，同时总结提炼国内外韧性城市建设案例的经验；在此基础上分析我国开展韧性城市建设的必要性与紧迫性，明晰韧性城市建设内涵，提出韧性城市建设总体思路；研究顶层设计要求和韧性建设目标，基于韧性城市目标体系，构建城市安全韧性评价指标体系框架；探索构建适用于我国的韧性城市建设实施路径与建设策略，使研究成果更具可操作性和可推广性。课题主要研究内容包括以下几个方面。

（1）阐明韧性城市建设的内涵。对我国城市尤其是超大和特大城市的致灾风险类别、风险区划特征和风险表现形式等进行系统梳理和统计分析，在明确城市风险防控治理现状和短板的基础上，分析我国城市在安全韧性方面存在的问题。在此基础上，基于韧性城市相关理论研究和建设实践，对韧性理论的起源、概念演进、韧性与韧性城市内涵、韧性城市完整体系等概念进行系统梳理和深入解析，分析其定义和内涵，并立足我国城市实际，明确韧性城市建设的概念内涵，提出合理可行的韧性城市建设总体思路。

（2）总结韧性城市建设的实践经验。一是从韧性视角对我国传统营城理念进行归纳总结，主要包括城市选址和安全防御体系构筑、因势利导建设城市排水防涝体系等；二是对国际上韧性城市建设的先进经验进行研究和系统总结，主要包括完善法律法规、注重规划引领、统筹风险评估和实施管理、形成评估反馈长效机制等，形成可供我国城市借鉴的经验。

（3）梳理城市灾害风险评估方法。基于城市安全风险评估相关研究现状和实践，重点从风险识别、风险分析和风险评价等方面梳理出可服务于韧性城市建设的城市灾害风险评估技术方法，一方面可以从空间维度掌握城市所面临的灾害分布特征，发现潜在危险区域，指导优化城市规划用地布局，为合理布置各类防灾设施提供指引；另一方面也可为韧性城市建设指明方向与建设重点，为制定超标准的灾害应对非工程方案提供依据，最大限度地降低灾害影响，以期提高城市安全风险评估的科学性。

（4）构建韧性城市建设目标与制度框架。研究国内外城市韧性建设目标制定的方法和内容，系统总结城市未来在安全韧性方面应该达到的功能目标，以风险管理为手段，构建贯穿准备、抵抗、适应和恢复各阶段多道防线的城市韧性目标体系，包括总体目标和分解目标。

针对我国当前推进韧性城市建设的实际需求，开展可自上而下推进且可开展示范应用的制度设计研究；按照顶层设计先行、分层级和分步骤落实韧性城市建设工作的思路，研究构建包括韧性城市建设的保障政策、评价指标、技术规范、管理平台、评估反馈等内容的韧性城市建设制度框架。

（5）构建韧性城市评价指标体系框架。基于韧性城市建设内涵和国内外相关研究成果，以国际评价框架（如洛克菲勒基金会的韧性城市评价体系）、国际标准（如ISO37123等国际标准）和国家标准（如《安全韧性城市评价指南》GB/T40947）等现有评价体系框架为切入点，梳理韧性城市评价指标体系构建方法；综合考虑城市系统的不同维度和多领域评估，基于灾害全周期管理的视角，从物质环境和治理水平两大维度构建兼顾经济性与可靠性的城市韧性评价指标体系框架。评价指标体系的设计原则是能够反映城市在不同灾害水准情景下的容灾、适应与恢复能力，并可结合具体城市的实际情况进行定制化和个性化设计，从而构建一个全面、系统、动态更新的韧性城市评价指标体系框架，有效指导和评估城市韧性。

（6）探索韧性城市建设的实施路径。研究包含风险监测预警、空间结构与设施布局、建筑与基础设施防灾减灾、体制机制建设等内容的韧性建设技术路径，从城市规划、工程建设、物资保障和社区建设等方面提出提升城市韧性的建设方案，并从加强顶层设计、推进规划编制、建立完善政策体系、完善技术指南和标准体系等方面探索提出符合我国国情的韧性城市建设实施路径；结合韧性城市建设制度设计、韧性城市评价体系框架以及建设实施路径等综合研究成果，分别以社区、组团、城市等作为不同尺度韧性城市建设示范基本单元，提炼韧性城市试点建设工作思路、实施方法和操作流程，形成可推进试点示范工作的技术体系。

技术创新点

（1）形成了城市安全韧性评价指标体系框架。针对目前评价体系不系统，无法反映城市空间格局、设施布局、资源调配等客观因素对韧性的影响等不足，同时考虑经济性和可行性，基于灾害全周期管理的视角，从物质环境和治理水平两大维度构建了城市安全韧性评价指标体系框架，包含8个大类、18个中类和若干小类，各指标具有代表性和典型性，能有效体现出韧性指标的内涵，一方面反映城市功能状态，另一方面反映抗荷载冲击与恢复性能，同时体现包容性、多样性、适应性、恢复力、冗余性等韧性特征，并可进一步结合指标体系评价法、统计模拟法、空间分析法、模拟仿真及参照标准规范等技术和方法，进行定量、定空间、平急多情景的韧性评估，便于明确韧性短板与提升需求，并可作为指导韧性城市建设的抓手。

（2）构建了较为系统的城市韧性提升技术路径。统筹考虑城市的硬件设施和软件管理，从城市空间、工程、管理和社区等方面构建了提升城市韧性的技术路径。以城市空间的安全韧性提升为例，提出通过”避”（避开地震、地质灾害等高风险区）、“让”（让出河道、绿地等生态调节空间）、“多”（实施多中心、分布式、组团式发展模式）和“管”（管控城市竖向、危险源安全距离）等措施来强化城市空间安全本底；通过“连”（生态源地、节点之间成环成网，形成容灾防灾空间）、“留”（预留冗余、弹性的发展空间，急时能立即投入使用）、“织”（地上地下统筹布局，织密点、线、网状的防灾备灾空间）等措施来优化城市防灾空间格局；

通过统筹平急需求，构建分类分级的设施体系布局，形成立体多途径协同网络等措施来保障疏散救援避难空间。同时也在工程建设、物资保障、社区建设等方面提出了合理可行的技术措施。相关成果有助于推动城市的建设发展由“抗灾”向“耐灾”转化，将为韧性城市和韧性社区建设工作提供技术支撑。

（3）提供了可操作性较强的技术方法和案例指引。在风险与韧性评估、韧性目标制定、建设方案与实施保障等韧性城市建设各环节提供了一系列可供参考借鉴的技术方法和典型案例。在风险评估环节，提供了包括风险识别、风险分析、风险评价全过程的实用方法及成果表达示例；在韧性目标制定环节，提供了以愿景目标＋具体目标＋倡议行动为核心、以“目标一事件”导向为核心、以灾害风险应对和管理为核心及以功能恢复目标性能和相应恢复时间为核心的韧性目标制定的方法案例；在韧性社区建设环节，一是提供了公共空间优化、应急设施建设、建筑与基础设施功能提升等空间与设施建设方面可参考的工程案例，二是提供了强化社区的组织韧性、构建“智慧社区”、加强宣传教育等治理能力建设方面可借鉴的政策措施。

应用及效益情况

项目组先后赴郑州、西宁、珠海、唐山、济宁等洪涝、地震、台风等灾害典型的城市开展研究工作，并在《西宁市中心城区安全韧性城市专项规划》《唐山市中心城区防疫专项规划》《济宁市健康安全城市建设规划》等项目工作中很好地应用了本课题研究成果。近年来，我国韧性城市建设加快推进，预期本课题研究成果可为相关部门推进韧性城市和韧性社区建设等工作提供技术支撑，并可应用于以下方面：一是指导韧性城市建设相关规划的编制；二是指导新城开发、旧城改造、城市更新等过程中安全韧性内容的落实；三是指导城市规划、住建、应急、消防等有关部门管理实施和监督韧性城市建设有关工作。

推进韧性城市建设，是应对当前城市安全发展形势的客观要求，是推进城市治理现代化的重要一环，也是提升人民群众幸福感安全感的必要举措，对于贯彻落实总体国家安全观、促进城市安全发展具有重要意义。

（执笔人：张士宽、邹亮）