华夏奖获奖项目｜基于“两规合一”的城乡建设用地评估办法研究-科研课题-中规院（北京）规划设计有限公司

研究目标：研究工作的核心目标一是以提升城乡治理水平为目标，全面深入研究如何完善北京城乡建设用地减量提质的相关工作，明确北京市实现“减量、疏解、提质”的工作框架、重点任务和评估机制；二是从评价体系、评价方法和评价机制三个方面开展研究，为评估上一年城乡建设用地供应与减量实施情况提供标准，为下一年城乡建设用地供应与减量计划下达提供依据。

研究框架：围绕建设用地减量提质，研究建立了“用地评价一方案制定一方案实施一评估反馈”的全景式工作框架。并对北京已有研究成果在工作编制技术、实施路径、评估方法等方面进行全面评估，明确本次研究需要补充完善的重点内容是完善城乡建设用地“减量提质”评价方案的编制技术方法。重点内容包括：一、建立全市整体工作框架，包括明确各级主体的职责，建立工作联动流程和反馈、保障机制。二、建立区级基础评价工作体系，包括开展整体性评估，增减挂钩适宜度评估和专项系统评估，确定减量提质工作重点内容和地区。三、明确乡镇建设用地减量提质实施方案及评估方法。

技术创新点

（1）建立全市城乡建设用地减量提质工作框架。针对市、区县、乡镇/街道各级相应事权和工作职责，建立市、区、镇三级工作的联动流程、评估反馈机制和相应的制度保障。在职责划分方面，建立“市级指导、区级统筹、乡镇落实”三级框架，其中：市级发挥全局指导和考核作用；区级制定规则，开展基础评价，指导并监督乡镇减量提质工作；乡镇重点抓落实，编制并实施减量提质方案。在工作流程方面，按照生成评价数据，开展评价工作，实施评价反馈三个阶段，建立市一区一乡镇三级联动机制，保障减量提质工作有效实施。在评估反馈方面，以“进程监测报告”与年度实施计划编制为核心抓手，完善实施滚动反馈机制。从减量实施、提质实施和重点专项实施三个领域，选取减量区位、减量规模、结构优化、新增规模、棚户区改造、养老设施提升、绿隔恢复、公共服务补缺、安全设施建设和政策性住房等十个方面的内容，形成评价结果，并将其作为各区次年减量任务和供地指标下达、调整土地出让政策等工作的重要依据。在政策保障方面，建议北京市制定相应的管理办法，对减量提质工作的地位、主体、程序和与现行规划体系的衔接等关键内容做出安排。建立以“一个表、一张图、一督查、一报告、一公开”为核心的“五个一”机制。规范化减量提质工作实施监督和信息公开制度，达到标准统一、随时跟踪、广泛参与的效果。

（2）建立区一级建设用地减量提质评估机制。本研究探索了“两规合一摸家底，落实目标定任务，多维角度作评价，下位指引给政策”四步走的技术路线。研究继承了北京系列试点工作中形成的两规合一技术规程，从三个方面重点丰富和补充了区级建设用地减量提质的基础方法。在整体性指标评价方面，制定了“空间管控、用地结构、功能补缺”等两级共16项的评价指标体系，对底线管控、发展导向和宜居建设情况进行了进程监测。

其中空间管控指标共3个，重点针对生态、减量和基本农田保护进行监控；用地结构指标共2个，监控建设用地投放是否符合总规对各区的发展导向；功能补缺指标共11个，对标总规建设国际一流的和谐宜居之都的目标进行监测，涉及公园、医疗、养老、文化等多个方面。在用地增减挂钩适宜性评价方面。研究以乡镇/街道为基本单元，开展了拆旧区适宜性评价和建新区适宜性评价，对拆旧区进行区域选择，对新建区进行区位评估，探索评价标准和选择机制。拆旧区适宜性评价包括拆旧可行性、耕地增加潜力、生态环境压力3个二级指标和12个三级指标的评价内容。建新区适宜性评价包括土地利用效率、经济增长质量、宜居建设要求和土地质量共4个二级指标和11个三级指标的评价内容。在分别完成拆旧区和建新区的适宜性评价后，以政策区为单元综合核定拆旧区适宜性和建新适宜性，在行政区内排序分级，筛选出拆旧区和建新优先地区，为次年建设用地增减、任务下达提供参考，得出增减挂钩项目适宜开展的优先度序列。在专项系统评价方面，通过建立各类民生建设用地评价指标体系，研究对养老设施、公共服务设施、政策性住房、绿地公园等各类民生建设用地建立评价指标体系，以乡镇街道为单元识别出各民生工程提升重点，为制定民生工程土地供应计划提供参考。综合以上三方面的基础评价结果，区级政府能够全盘掌握各乡镇减量能力、专项系统完善度和发展潜力优先度，以此确定减量空间时序和重点、增量空间时序和重点，以及各乡镇设施提质补缺重点领域和重点地区，划定乡镇减量提质政策单元，提出政策指引与要求，明确重点支持内容和特殊要求，直接指导各乡镇建设用地的年度指标投放和年度任务考核。

（3）建立乡镇建设用地减量提质方案编制和评估体系。结合乡镇统筹利用集体产业用地试点工作，完善乡镇建设用地

减量提质方案的编制和评估体系，包括细化编制技术要点和明确“一表一图”的实施评估方法。在编制技术要点方面，研究从现状分析、总体布局、建设用地增减挂钩、土地整治方案和统筹专项规划五方面进行细化，其中研究探索了增减挂成本收益台账制度，确保建设用地减量提质有序实施，精准落地。在实施评估方法方面，研究提出了“一表一图”指标实施与空间实施的双重评估技术手段，通过一张表的指标实施评估，综合评价乡镇建设用地规模控制、用地结构变化以及规划效益情况，通过一张图的空间实施评估，综合评价乡镇规划实施率和实施吻合度。并提出乡镇方案实施评价数据的提交要求和评价技术方法建议：明确评价数据提交内容中12项指标类数据和6大空间类数据的具体内容；具体技术方法提出基于建设用地规模控制指标、空间布局与结构变化和实施效益三个方面的15项规划实施评价指标。

应用及效益情况

本研究的开展指导和推动了北京市建设用地减量提质工作，在《进一步加强中心城区建设规模增量管控的意见》起草过程中发挥了重要的建设性作用，促进了北京市探索建立街区更新实施机制等相关工作，科学有序地推动了全市以及各区编制城乡建设用地减量实施工作方案，并指导各区进一步开展建设用地和建设规模总量控制专项规划。

同时，本研究在理论和技术方法上积累了丰富的减量规划研究经验，为新时代“紧约束”下国土空间规划的实施评估和规划编制打下了良好的技术基础。

此外，本研究成果已公开发表CSSCI论文（《城市规划学刊》）1篇，为国内建设用地减量提质的创新研究领域作出了积极的学术积累与思考。

（执笔人：胡继元）